中国财政供养人员规模与结构深度剖析

自古至今，无论是在东方还是西方，财政供养人员的数量与构成，始终是影响政府治理效能的关键因素，同时也直接关系到政府的财政压力以及经济社会的整体发展态势。财政供养人员数量过少，虽然能在一定程度上减轻政府的财政负担，但也可能导致政府治理能力受限，影响公共服务的质量与效率。反之，若财政供养人员数量过多，则易引发机构膨胀、效率低下等问题，进而加重财政负担，对经济社会的持续健康发展构成挑战。

长期以来，关于中国财政供养人员的具体规模与构成，社会上存在诸多猜测与讨论，但缺乏基于权威数据的深入研究。近期，笔者注意到北京大学中国经济研究中心在《经济学（季刊）》上发表了一篇题为《中国财政供养人员规模估算与结构分析》的论文。该论文依托多个官方统计数据来源，较为系统地梳理了中国财政供养人员的规模与构成情况。

论文指出，财政供养人员的统计存在不同的口径。若采用广义的最大口径，则包括财政供养编内在职人员、编外在职人员、离退休人员以及自收自支的机关事业单位在职人员。若采用狭义的最小口径，则仅涵盖财政供养编内在职人员与离退休人员。而中间口径则包括财政供养编内在职人员、编外在职人员以及离退休人员。论文对这三种口径均进行了测算，并以中间口径作为核心估算结果。

根据论文的测算数据，从绝对数量来看，无论采用哪种口径，近年来中国财政供养人员数量均呈现上升趋势。具体而言，2004年至2020年间，以中间口径度量的财政供养人员数量从5212万人增加至6846万人。同时，财政供养的在职人员占就业总人口的比重也从2004年的5.04%上升至2020年的5.54%，这表明越来越多的就业人员选择进入“体制内”工作。

论文还指出，尽管2013年政府机构改革后，财政供养人员的增长速度有所放缓，但距离“供养人员只减不增”的目标仍有差距，中国财政供养人员的上升趋势尚未得到根本遏制。

进一步分析财政供养人员的结构，论文发现：中国财政供养人员规模的扩大在很大程度上源于离退休人员的增加。2020年，财政供养人员中近四成并非在职人员。自2013年政府机构改革以来，编内人员数量明显减少，但编外人员数量却不断上升。2004年，编外在职财政供养人员数量为215万，而到2018年已膨胀至442万，增幅超过一倍。从纵向分布来看，财政供养人员庞大的规模主要集中于基层区县组织。在空间分布上，则存在局部地区编制紧缺与少数地区人浮于事的错配现象。人口较少的地区供养率较高，而人口较多的地区财政供养负担相对较轻。地级市供养率呈现出明显的“西高东低”不平衡特征。这表明，对不同地区的财政供养人员管理不能采取简单的数量严控政策，而应实施因地制宜的差异化策略。

论文的测算结果与大众的普遍观感相吻合。改革开放以来，中国创造了连续数十年经济快速增长的奇迹，成为全球第二大经济体和第一大工业国。这一成就的取得离不开改革开放的政策引导与广大中国人民的辛勤努力。在众多促成中国发展的因素中，体制成本的下降是一个不容忽视的重要因素。改革开放初期，“下海潮”、“创业潮”的兴起正是体制成本下降、社会活力与创造力被激发的生动写照。然而，近年来，越来越多的年轻人选择避险求稳，纷纷涌入“体制内”，导致“考公热”、“考编热”现象盛行。

与中国财政供养人员规模持续扩大相伴随的是，由于人均寿命的延长与老龄化社会的到来，“体制内”离退休人员数量不断增加，且养老金待遇较为丰厚。

一个不容忽视的现实是，相比于“体制内”退休人员动辄六七千人民币的养老金待遇，“体制外”退休人员平均养老金仅有三千人民币左右。而从乡村来到城市奋斗的年轻人的农民父母们的基础养老金最低标准更是只有163元人民币。这种养老金待遇的差距不仅体现了社会公平性的缺失，也可能对社会的和谐稳定构成潜在威胁。

公允而言，无论是从政府治理的需要还是从经济社会健康发展的角度考虑，保持财政供养人员规模在合理范围内、给予公务员适当优待以吸引人才都是必要之举。然而，财政供养人员的规模不能无限制上升，给予公务员的优待也应公开、透明、合理。毕竟，财政供养的工作人员本质上是服务人民、服务社会的，他们并不直接创造财富。因此，其规模与待遇应在财政承受能力之内，不能反过来挤压社会的发展空间。

只有当财政供养人员的规模、待遇在公开透明的合理范围内，只有当财政供养人员的工作让人民和社会满意，只有当财政供养人员在与“体制外”人员的良性互动中共同推动经济发展和促进社会进步时，整个社会才能实现长治久安，中国现代化事业才能不断向前推进。这意味着，从中国长远健康发展的角度考虑，应努力将体制成本保持在合理范围，缩小“体制内”与“体制外”人员的养老金待遇差距，并通过现代化治理改革、提高行政效率、适度精简机构和人员等措施来节用裕民。