乡镇证明建设用地遭县局推翻：600万投资加油站建成即拆引法律争议

徽声在线记者 李文轩

2021年，河南籍商人张伟（化名）响应河南省政府关于农村能源基础设施建设的号召，在淮滨县谷堆乡朱湾村投资建设现代化加油站。该项目先后通过县商务局公示、信阳市商务局审批，并取得乡政府、国土资源所、村镇规划部门联合出具的《建设用地合规证明》，累计获得12份官方审批文件。

然而在加油站主体工程完工当日，淮滨县自然资源局突然下达《行政处罚决定书》，认定该项目存在"非法占用农用地"行为，责令限期拆除全部建筑设施。

这场土地性质认定争议导致投资600万元的项目陷入僵局。张伟展示着厚达3厘米的审批文件表示："同一块土地出现两种截然不同的认定结果，乡镇部门出具的证明文件在县局眼中竟如同废纸。"

涉事加油站主体建筑已完工，但因土地争议闲置两年

政策红利催生投资项目 多部门联合背书

根据2016年河南省政府办公厅印发的《关于加快农村及偏远地区加油站建设确保成品油市场供应的实施意见》（豫政办〔2016〕154号），全省246个无正规加油站乡镇被列入重点建设区域。文件特别明确："在不占用基本农田前提下，必要时可征用部分一般耕地"，并"支持依法使用农村集体建设用地通过联营联建等方式建设加油站"。

2020年，淮滨县商务局据此编制《农村及偏远地区加油站升级改造规划》，将张伟项目纳入16座新建加油站名录。该规划经信阳市商务局〔2022〕38号文件正式批复，明确要求企业"持本通知办理规划、建设、土地等后续手续"。

淮滨县商务局上报的加油站建设规划文件（受访者供图）

在项目筹备阶段，张伟团队完成系列合规程序：2021年12月与朱湾村村委会签订20年土地租赁协议，支付50万元租金；取得村委会出具的《土地性质证明》，确认地块为"集体建设用地"；获得谷堆乡国土资源所《用地合规意见书》，注明"该地块属于集体建设用地，符合土地利用总体规划"；取得乡规划部门《建设规划许可意见》，确认"符合村镇建设规划要求"。

谷堆乡国土资源所出具的用地合规意见书（受访者供图）

"如果早知道是耕地，我们绝不会投入巨资租赁。"张伟展示着盖有乡国土所公章的文件强调，"该所是县自然资源局的派出机构，其出具的证明具有法定效力。"

竣工当日突遭查处 地类鉴定引发争议

2024年3月，加油站完成全部建设并通过消防验收。但4月22日，淮滨县自然资源局突然出具《地类鉴定报告》，认定项目占用的7.89亩土地"全部为水田"。该鉴定依据的是2018年度土地利用现状图，而此时张伟尚未签订租赁协议。

当张伟通过政府信息公开申请获取2024年度土地利用现状图时，发现争议地块已标注为"商业服务业用地"，与周边耕地形成明显色差区分。

2024年度土地利用现状图显示争议地块为商业用地（受访者供图）

对此，淮滨县自然资源局副局长赵坤俊在接受采访时解释："2018年该地块确实属于耕地，且建设方未履行农转用报批手续。"关于2024年图件变化，他表示："卫星遥感监测到建筑后自动更新图斑，但法律认定仍以原始地类为准。"

这种"图上地类"与"法律地类"的认定差异，导致出现"卫星已识别为建设用地，但法律仍认定为耕地"的矛盾局面。

司法裁决强化执法依据 两级法院维持原判

面对行政处罚，张伟先后提起行政复议和行政诉讼。淮滨县人民法院（2024）豫1527行初45号判决书认定："案涉土地经自然资源部门确认为农用地，原告未办理农转用审批手续即进行建设，构成非法占地。"

法院调取的农用地鉴定证据（受访者供图）

判决书特别指出："原告提交的规划意见书、商务部门文件等，均不具备替代农用地转用审批的法律效力。"信阳市中级人民法院在（2025）豫15行终12号二审判决中维持原判，并强调："行政处罚决定适用法律正确，处罚幅度适当。"

根据判决，张伟需在15日内退还土地，拆除全部建筑并恢复土地原状。但截至记者发稿时，加油站仍保持原状，既未拆除也未投入使用。

律师解读：行政过错与民事赔偿并存

针对这起典型案例，陕西恒达律师事务所赵良善律师分析指出：根据《土地管理法》第四十四条，农用地转用必须经省级政府或国务院批准。乡镇部门出具的证明文件虽不具法律效力，但存在明显行政过错。

加油站建设现场资料图（受访者供图）

"企业基于对行政机关的信赖进行投资，可主张行政补偿。"赵律师建议，张伟可同时采取三项法律措施：1.向违规出具证明的乡镇部门索赔直接经济损失；2.向纪检监察机关举报相关人员失职行为；3.就土地现状申请行政复议或另行诉讼。

据测算，该项目已产生600万元建设成本、200万元贷款利息及150万元设备闲置损失。张伟无奈表示："现在就像农民拿着村乡证明种地，秋收时却被告知土地不属于自己，这种政策执行矛盾让投资者无所适从。"

6月24日，淮滨县政府办公室工作人员回应称，已注意到相关舆情，将协调自然资源、商务等部门组成联合调查组，于7个工作日内公布调查结果。

（文中张成为化名，部分文件资料由受访者提供）