印度“断水”狠话背后的规则挑战：跨境河流治理何去何从

近期，印度在与巴基斯坦的水资源争端问题上，展现出了前所未有的强硬姿态。6月9日，印度水利部部长放出狠话，宣称在未来几年内，将确保巴基斯坦无法获得一滴来自印度河的水资源。对此，巴基斯坦外交部发言人于11日迅速回应，指出印度的此类胁迫行为可能触犯《联合国宪章》第五十一条，构成战争行为。

在南亚的政治语境中，印度的这一表态绝非寻常的外交狠话，它直接关联到南亚地区最为关键的跨境河流系统——印度河水系。这一水系对于南亚的生态环境、农业灌溉以及民众生活都具有举足轻重的地位。

印度河，这条发源于青藏高原西部附近的河流，穿越拉达克、克什米尔地区，最终流入巴基斯坦并注入阿拉伯海。1947年印巴分治后，原本统一的河流与灌溉系统被分割，上游的控制设施多位于印度境内，而下游的农田和人口则主要分布在巴基斯坦。这一地理与政治格局的变迁，为两国间的水资源争端埋下了伏笔。

时间回溯至2026年6月2日，巴基斯坦海得拉巴的印度河畔，大量民众在此消暑纳凉。这一场景，无声地诉说着印度河对于巴基斯坦民众的重要性。视觉中国 资料图

为化解这一潜在的危机，经过世界银行的斡旋，印巴两国历经多年谈判，终于在1960年签署了《印度河河水条约》。该条约通过分河安排的方式，将东部三河的使用权主要赋予印度，而西部三河则主要归巴基斯坦所有。同时，条约还设立了常设印度河委员会、中立专家以及仲裁庭等机制，旨在将这一极易引发民族主义情绪和安全焦虑的问题，控制在规则、工程技术和法律程序的框架之内。

然而，印度近期的表态之所以引发广泛关注，正是因为它试图将原本由条约和程序管理的跨境河流秩序，重新纳入国家安全和战略反制的逻辑之中。这一转变，无疑是对现有规则的挑战和破坏。

历经战争考验的条约机制

《印度河河水条约》并非一份简单的政治声明，而是一套精细的工程和法律安排，其中包含了明确的争端解决路径。这一条约的签署，标志着印巴两国在水资源管理问题上迈出了重要的一步。

自1960年以来，尽管印巴之间爆发了多次冲突，但该条约大体上得以维持运转。这一事实，使得该条约常被视为国际河流治理的成功案例。它证明了，即使敌对国家无法解决根本的政治冲突，仍能在某些关乎生存的资源问题上保持最低限度的合作。

以2013年的“印度河-基申甘加仲裁案”为例，巴基斯坦依据《河水条约》对印度在基申甘加河/尼勒姆河上建设的水电项目提出挑战。仲裁庭在裁决中，既承认了印度为水电站进行一定改道的权利，又要求印度保证下游的最低流量，并限制印度通过降低水库水位来冲沙。这一裁决，维护了一种精细的平衡：上游国家可以开发水资源，但不能将地理优势转化为绝对支配权；下游国家可以主张保护自身权益，但也不能完全剥夺上游国家合理利用水资源的权利。

然而，如今印度宣布将条约置于“搁置状态”，这一举动无疑引发了人们对整个条约机制是否会被国家安全考量所压过的担忧。这不仅仅是对巴基斯坦的挑战，更是对国际河流治理规则的挑战。

印度总理莫迪的强硬态度，加剧了这一争端的紧张氛围。

印度能否单方面“搁置”条约？

这轮危机的直接导火索，是2025年4月印控克什米尔帕哈尔加姆发生的袭击事件。印度指责该事件具有跨境关联，并以此为由宣布将《河水条约》置于搁置状态，直至巴基斯坦“放弃支持跨境恐怖主义”。然而，巴基斯坦则坚决否认参与，并认为印度无权单方面中止条约。

从条约文本的角度来看，印度单方面暂停条约的依据并不充分。条约第十二条规定，条约将持续有效，直到两国另行批准终止；而条约的修改则须由两国共同批准。这一设计并未赋予任何一方单方面退出或暂停条约的权利。第十一条也明确指出，条约处理的是双方关于河流水资源使用及其附带事项的权利义务，并不涵盖印巴之间所有的政治、安全和反恐争端。

在《维也纳条约法公约》的一般条约法中，确实存在重大违约和根本情势变迁两个例外情况，它们可能在特定条件下为一方中止或终止条约义务提供依据。然而，这两个例外的适用门槛相当高。

印度或许可以主张，巴基斯坦“支持跨境恐怖主义”破坏了条约赖以存在的善意与合作基础，从而构成“重大违约”。然而，恐怖主义、跨境武装活动或不干涉义务，首先属于反恐、使用武力和国家责任等领域的问题。它们并不能直接构成对水资源条约本身的重大违约。甲领域的违法行为，不能轻易转化为停止乙领域条约义务的理由。否则，条约将从稳定预期的工具变成国家博弈的筹码，失去其存在的意义。

同样地，“根本情势变迁”的门槛也很高。印度长期认为，自1960年以来，人口增长、水资源压力、气候变化、能源需求和安全环境都发生了重大变化，旧有的条约安排已经难以完全反映现实。然而，在国际法上，一般不得仅因条约变得“不划算”便单方面拒绝履行。如，在“加布奇科沃-大毛罗斯项目案”中，联合国国际法院对匈牙利以“情势变迁”为由中止和放弃条约义务的主张采取了严格的态度。对于涉及水资源、环境和基础设施这类长期安排的问题，国际法更不倾向于允许国家因局势变化而单方脱身。

当然，印度也可能将控水或停止合作包装成为针对巴基斯坦“不法行为”的反制措施。然而，反制措施不能是惩罚或报复，而必须是促使违法国停止不法行为并恢复履行义务的手段。同时，反制措施必须具有临时性、可逆性和相称性。水资源不同于关税、签证或外交礼遇，控制河流流量、减少数据共享、增加蓄水不确定性等做法，最先承受压力的未必是政府机关，而可能是农业生产、粮食安全、生态系统和普通民众的生活。这样的做法很难被视为国家间的对等法律反制。

值得注意的是，印度现有的水坝并不具备拦截或分流河水的能力，仅能调控放水时间。这一事实限制了印度在水资源争端中的行动空间。

即便条约失灵，河流也不是法律真空

即便《河水条约》真的被暂停或终止，印巴两国也并非回到了无法无天的丛林世界。现代国际水法仍然包含公平合理利用、不造成重大损害、合作义务以及通知、协商和交换资料等义务。这些原则集中体现在1997年《国际水道非航行使用法公约》中，并在国际司法实践中不断得到强调。

然而，这些原则并不意味着巴基斯坦可以让印度河水资源分配永远停留在1960年的安排上，也不意味着印度不能发展水电、灌溉和基础设施。国际法试图做的，是阻止一方把地理优势变成绝对支配权，从而维护跨境河流的公平合理利用。

在这场争端中，法律程序本身也成为了战场。2025年印度宣布条约处于搁置状态后，相关仲裁庭认为，印度的单方决定并不影响仲裁庭对已经启动了的争端的管辖权。这一判断确认了一个基本原则：一国不能在争端解决程序启动之后，仅凭单方行动就使程序失效。否则，强势一方只要不愿接受裁判，就可以宣布条约暂停，进而架空第三方争端解决机制。

在法庭之外，现实层面也需要降温。印度短期内并不具备彻底切断流向巴基斯坦水源的能力。印度河水系规模巨大，地形复杂，西部三河更是巴基斯坦用水体系的核心。大型水库、引水工程和调蓄能力的建设不可能一蹴而就。

然而，印度并不需要完全断水才能对巴基斯坦形成战略压力。长期来看，水电工程、蓄水设施、季节性调节、数据共享不透明以及关键农时的流量不确定性等因素，都可能改变下游国家的安全感和谈判地位。对于高度依赖印度河水系的巴基斯坦而言，哪怕不是彻底断水，只要不确定性上升，也足以构成国家安全压力。

因此，印巴之间未必会立即爆发水资源战争，但未来多年印度对巴基斯坦的“水胁迫”却似有可能成为常态。这将对巴基斯坦的农业、生态和民众生活产生深远影响。

有些规则不能像水闸一样说关就关

《河水条约》的价值，并不在于它彻底消除了印巴之间的敌意，而在于在敌意无法消除的情况下，仍为两国保留了一道制度护栏。这道护栏使得两国可以继续争吵、对峙甚至交火，但至少，包括水在内的与两国民众生存休戚相关的跨境资源，不应完全被推入敌我政治的漩涡之中。

然而，如今这道护栏正在被安全化浪潮所侵蚀。国家安全叙事正在扩张到水、粮食、能源、数据和气候等领域。过去被视为技术合作的问题，越来越容易被重新纳入战略竞争和安全对抗的框架之中。一旦这种逻辑成为常态，许多功能性合作机制都会面临同样困境：它们也许能在平时运行，却未必能在真正的政治危机中守住规则的边界。

战争都没打垮的《河水条约》，未必会立即崩塌。但如果一份经受过多次战争考验的条约，都可因为安全危机被单方面置于搁置状态，那么未来更多跨境资源合作机制也可能在同样的逻辑下风雨飘摇。这将对全球治理和国际秩序产生深远影响。

一条河流的危机，最终考验的是国家在敌意之中是否具备足够的政治智慧。懂得有些共同规则，不能像水闸一样，说关就关。这是维护跨境河流和平与稳定的关键所在。

（作者系美国沃顿商学院应用经济学学士、纽约大学法学院法律博士，纽约州执业律师。长期从事跨境交易和公司法律工作，关注国际法、国际秩序变迁及全球治理问题，本文首发于徽声在线）