产能治理进入深水区：中国汽车产业“十五五”规划的破局之道

徽声在线记者 | 葛成 武凯
徽声在线编辑 | 周姝祺

中国汽车产业持续刷新产量纪录，然而在最新发布的五年规划中，产能扩张的约束机制被提升到前所未有的战略高度。

工业和信息化部联合九部门最新出台的《智能网联新能源汽车产业发展“十五五”规划》，将产能预警调控机制作为核心任务单独列项，标志着汽车产业进入精细化治理新阶段。

这项具有里程碑意义的政策创新，首次将产能管控纳入汽车产业顶层设计，明确要求建立新建项目准入负面清单，并构建落后产能退出评估体系。值得注意的是，动力电池首次被纳入产能预警调控范畴，形成整车与核心零部件的协同治理格局。

乘联会秘书长崔东树向徽声在线分析指出，与以往政策文件的原则性表述不同，此次规划构建了完整的产能治理闭环。他强调："新机制通过投资准入管控实现源头治理，将产能利用率、区域产业密度等量化指标纳入审批前置条件，形成可操作的产业调控工具。"

政策设计包含双重约束机制：当区域产能利用率低于75%健康线时，将触发新项目审批熔断机制；对连续三年产能利用率低于60%的企业，实施产能压缩强制整改。这种精准调控模式，在2018年《汽车产业投资管理规定》基础上实现质的飞跃。

产能治理的紧迫性在数据层面得到印证。中汽协数据显示，2025年全国汽车产能利用率降至73.2%，2026年上半年进一步下滑至70.6%。中国汽车流通协会专家委员会委员章弘测算显示，燃油车产能过剩达3000万辆，而新能源汽车产能利用率保持在83%的合理区间。

这种结构性矛盾呈现明显分化特征：头部新能源企业产能利用率超90%，而尾部企业闲置率高达40%。崔东树指出，当前产能过剩本质是技术迭代引发的结构性错配，传统燃油车生产线转型滞后与新能源汽车产能重复建设形成双重压力。

油电转换带来的产能阵痛尤为突出。工信部原副部长苏波披露的数据显示，已建成的新能源产能中，仅200-300万辆来自燃油车生产线改造，其余均为新增产能。这种转型滞后导致行业出现"油车产能闲置，电车产能紧张"的冰火两重天现象。

企业层面的产能转移同样面临制度性障碍。某头部自主品牌负责人向记者透露，产线改造涉及数亿元投资和18-24个月的周期，而跨企业产能转移更面临资产评估、生产资质变更等复杂程序。这种制度成本导致优质产能无法快速向优势企业集中。

准入门槛的实质性提高正在重塑产业格局。崔东树预判："十五五"期间新建独立新能源车企的审批窗口将基本关闭，行业新增产能将通过三种路径实现：现有企业扩产、存量资质收购、代工生产合作。"这种转变在2026年已现端倪，全年新增汽车投资中，并购重组占比从2020年的12%跃升至37%。

章弘特别指出，政策将形成差异化管控：掌握固态电池、智能驾驶等核心技术的企业仍可获得扩产支持，而缺乏技术储备的"凑热闹型"投资将被严格限制。这种导向在2027年出台的《新能源汽车项目评价指南》中得到进一步强化。

地方招商模式的转型同样关键。规划明确要求建立项目效益评估体系，对违规提供补贴、税收优惠的行为实施联合惩戒。某新能源车企负责人透露，2026年某地政府提出的"零地价+代建厂房"方案已被监管部门叫停，这标志着低成本扩张模式的终结。

地方产业冲动与政策约束的博弈仍在持续。崔东树警示，部分地区正通过国资平台收购闲置产能、旧厂改造等方式规避监管。这种变通手段在2027年导致局部地区出现产能利用率虚假回升现象，促使监管部门在2028年出台产能核算新规。

产能治理的复杂性在造车新势力身上体现得淋漓尽致。第一财经统计显示，2015-2025年间23家新势力规划产能达1355万辆，实际落地670万辆，其中80%的闲置产能集中在已破产企业。哪吒汽车宜春工厂的案例极具代表性：该基地占地600亩，2021年投产即闲置，宜春市为此投入的20亿元投资面临打水漂风险。

地方产业转型的阵痛正在显现。某中部省份经信委负责人向记者坦言，淘汰落后产能导致当地GDP增速下降0.8个百分点，但通过引进电池回收、汽车金融等配套产业，单位产能税收贡献反而提升15%。这种转型阵痛在内蒙古、江西等能源基地更为明显。

区域产业定位的分化趋势日益清晰。重庆依托赛力斯、长安打造智能网联汽车之都，内蒙古聚焦新能源矿卡特色发展，江西则布局固态电池全产业链。这种差异化布局在2028年国家新型产业集群评选中得到验证，首批认定的12个集群中，7个呈现明显的地域特色。

崔东树预测，未来地方招商将向三大方向转型：电池回收梯次利用、智能驾驶数据标注、车路协同基础设施建设。这种转变在2029年地方投资结构中已现端倪，零部件配套投资占比首次超过整车制造。

存量产能退出的复杂性远超预期。某破产重整案例显示，处理30万辆闲置产能涉及员工安置、债务清偿、售后质保等12类问题，仅法律程序就耗时18个月。章弘建议建立产能交易平台，通过市场化手段实现资产重组，这已在2028年长三角产能交易试点中取得初步成效。

市场化退出机制正在完善。2027年出台的《汽车产能退出指引》明确，对连续12个月停产企业启动资质吊销程序，同时建立产能置换指标交易制度。威马汽车的破产重整具有示范意义：通过实质合并重整程序，在维持售后服务的同时实现资产最大化处置。

集团化管理改革成为破局关键。2025年启动的央企战略性重组取得突破，某大型汽车集团通过整合旗下12家子公司产能，实现利用率从68%提升至82%。工信部副部长辛国斌强调，生产资质集团化管理不是简单的行政合并，而是要通过市场化手段优化资源配置。

但企业重组仍面临多重障碍。长安与东风的重组谈判历时116天最终搁浅，暴露出行政级别、技术路线、地方利益等深层矛盾。章弘分析指出，未来兼并重组将呈现"央国企主导+市场化运作"特征，2030年行业集中度有望提升至CR5达75%。

单点突破的案例提供转型范本。北京现代重庆工厂通过"国资收购+长安接管"模式实现重生，年产能从30万辆压缩至18万辆，单位产值提升40%。这种"瘦身健体"模式正在全国推广，2029年闲置产能盘活率较2025年提升27个百分点。

动力电池领域的产能治理更具紧迫性。真锂研究数据显示，2025年动力储能电池库存达400GWh，2026年上半年新增库存即超去年全年。这种非理性扩张导致行业利润率从2020年的12%骤降至2026年的3.5%。

崔东树指出："动力电池产能预警本质是供给侧改革，通过限制低端产能扩张，引导资源向高镍三元、固态电池、电池回收等高附加值领域集聚。"这种政策导向在2027年新版《产业结构调整指导目录》中得到明确体现。

质量竞争成为新的监管重点。章弘警示，电池行业的价格战已危及产业安全：某企业为降低成本采用低纯度正极材料，导致电池循环寿命缩短30%。2028年实施的《动力电池质量追溯管理办法》，要求企业建立全生命周期质量档案。

监管组合拳正在显现成效。2026年四部门联合座谈会后，各地暂停新增动力电池产能备案，行业投资回归理性。经济观察报调查显示，2027年动力电池项目烂尾率较2025年下降62%，头部企业市占率提升至78%。

站在"十五五"开局之年回望，中国汽车产业正经历从规模扩张到质量优先的深刻转型。这场涉及2000万产能、3000家企业的治理工程，不仅考验政策设计智慧，更需要壮士断腕的改革勇气。正如崔东树所言："产能治理没有休止符，只有进行时。"