“产能预警调控”首入汽车五年规划：结构性改革如何破解产能困局？

徽声在线记者 | 葛成 武凯
徽声在线编辑 | 周姝祺

中国汽车产业持续刷新产量纪录，但新一轮五年规划却将产能扩张约束置于更关键的位置。

近日，工业和信息化部联合九部门正式发布《智能网联新能源汽车产业发展“十五五”规划》，首次将“产能预警调控机制”作为17项核心任务之一独立列出，标志着产业治理进入精细化阶段。

这项被业界称为“产能治理里程碑”的政策，明确要求严格审核新建独立新能源汽车项目资质，并建立落后产能退出机制。值得注意的是，动力电池首次被纳入产能调控体系，监管触角延伸至产业链核心环节。

乘联会秘书长崔东树向徽声在线分析称，不同于以往政策的原则性表述，此次规划构建了常态化调控框架。“新机制并非直接限制产量，而是通过管控新增投资实现产业优化，将软性要求转化为可操作的管控工具。”

他建议配套建立产能利用率红线制度，当区域产能利用率低于设定阈值时，暂停同类项目审批。这种前置约束机制可有效避免产能过剩风险。

产能治理并非新课题。2018年《汽车产业投资管理规定》已将产能利用率与项目审批挂钩；2020年新能源汽车中长期规划也提出遏制盲目扩张。但此次“十五五”规划首次将产能治理系统化，通过“预警+调控”双机制形成治理闭环。

当前汽车产业呈现结构性矛盾。中汽协数据显示，2025年全国汽车产量达3453万辆，同比增长10.4%，其中新能源汽车增长29%。但制造业整体产能利用率仅73.2%，2026年上半年进一步下滑至70.6%，低于75%的健康标准线。

中国汽车流通协会专家章弘指出，燃油车产能利用率约60%，而新能源汽车达83%，形成“油车闲置、电车紧张”的冰火两重天局面。这种分化在头部企业与尾部企业间尤为明显。

崔东树强调，当前产能过剩是结构性而非总量性问题。优质产能仍供不应求，闲置的主要是低效老旧产能。这种矛盾在油电转换过程中尤为突出——新能源汽车新增产能多依赖新建工厂，而非改造现有燃油车生产线。

工信部原副部长苏波透露，已建成的新能源汽车产能中，通过油电转换消化的仅200-300万辆。市场份额的转移加剧了这种矛盾，合资品牌收缩与自主品牌扩张形成鲜明对比，但产线转移面临技术改造、资产归属等多重障碍。

准入门槛提高将重塑行业格局。崔东树预测，“十五五”期间新建独立车企基本无落地可能，新增产能将主要通过现有企业扩产、资质收购或代工合作实现。章弘认为，掌握核心技术、稳定销量和资金渠道的企业仍有机会，但“凑热闹型”扩产将受严格限制。

地方招商政策调整成为关键变量。规划明确禁止违规提供财政补贴、税费优惠和土地优惠等不当招商行为。过去十年，23家造车新势力规划产能达1355万辆，实际落地近670万辆，但多数企业已淘汰，留下大量闲置产能。

哪吒汽车宜春工厂的案例颇具代表性。这座2021年投产的600亩工厂，随着合众新能源破产重整陷入闲置，而地方已投入近20亿元。崔东树指出，产能管控与补贴规范结合可增加地方约束，但旧厂改造、国资并购等变通方式仍可能绕开管控。

章弘建议地方政府应转变角色，从“投资人”回归“裁判员”，招商竞争应聚焦产业生态而非单纯规模。这种转变在地方策略分化中已现端倪：重庆深耕整车制造，内蒙古发展新能源重卡，江西布局固态电池等特色领域。

崔东树预计，地方招商将更多转向零部件、智能网联和电池回收等配套产业。这种转变在2025年中国电动汽车百人会论坛上已有信号，工信部提出推进企业集团化管理，国务院国资委释放整车央企重组信号。

集团化管理改革涉及生产资质统筹和制造资源调配。2026年8月，工信部副部长辛国斌明确将资质集团化管理与产业布局优化并列。这种改革可减少重复建设，使闲置资源承接新业务需求。

但企业合并面临多重障碍。长安与东风的重组谈判持续116天后终止，暴露出行政级别、品牌重叠、管理体系兼容等深层矛盾。地方利益博弈尤为棘手，税收、就业和产业链布局的重分配成为主要障碍。

章弘认为，兼并重组不是简单的“大鱼吃小鱼”，而是政策引导下的市场出清过程。最终将形成少数大型股份制集团主导的产业格局，央国企将发挥补短板作用。

单座工厂的盘活提供了具体路径。北京现代重庆工厂经三次流拍后，于2023年末以16.2亿元出售给地方国资，后由长安汽车改造为深蓝生产线。顺义第一工厂则更早被理想汽车接手，2024年已投产纯电车型MEGA。

崔东树强调，央国企主导的跨区域盘活是可行路径，但整体仍以市场化重整为主，不会出现大规模关停，而是渐进式优化。这种判断在电池产业扩张中同样适用。

新能源汽车和储能市场的增长预期推动电池产业盲目扩张。真锂研究数据显示，2025年动力和储能电池新增库存超400GWh，2026年上半年已超去年全年水平，全年库存可能突破900GWh。

崔东树指出，动力电池纳入预警体系旨在遏制低价内卷，重点限制低端同质化产能，引导资源投向高镍、固态电池等高附加值领域。章弘则警示电池质量风险，强调低价竞争可能导致安全隐患。

监管行动已同步展开。2026年4月，工信部等四部门召开座谈会，部署产能预警、价格竞争、账期管理和质量监管，并规范地方招商行为。据经济观察报报道，下半年以来各地已基本停止新增动力电池产能备案。

“十五五”规划勾勒出汽车产业顶层治理蓝图。从政策宣示到制度构建，产能治理能否落地既考验设计智慧，更取决于执行决心。这场涉及地方政府、企业和产业链的深度调整，正在重塑中国汽车产业的未来格局。